Le financement de la gestion des déchets

Une comptabilité complexe, mais nécessaire

Une nouvelle comptabilité

Connaître le coût de gestion d’un déchet, c’est ventiler des dépenses, mais aussi parfois des recettes liées à la valorisation et / ou des aides (ex. Agence de l’eau pour les petits producteurs de certains déchets dangereux), c’est additionner des prix de prestations qui ne sont pas toujours comparables, c’est ramener ces chiffres à des coûts à la tonne ou au m³  avec des effets de densités très variables d’un déchet à l’autre.

Mais, c’est aussi intégrer des coûts de logistique, de reconditionnement et des coûts masqués qui peuvent être importants : manutention par le personnel en interne...

Cela permet aussi de comprendre que la réduction à la source permet des coûts “évités”, et que la recherche d’économie sur un déchet passe :

• par une vraie règle comptable de calcul de son prix de revient,
  
• par une mise en perspective des coûts des actions de réduction à la source.

Vers une meilleure connaissance des coûts

Ces dernières années, la gestion des déchets a été totalement bouleversée : ouverture des déchèteries, mise en place des collectes sélectives, modernisation des installations d'élimination… Cette dynamique a généré de nouvelles dépenses pour les collectivités, dépenses qui sont - pour l’essentiel - répercutées sur le contribuable.

Aujourd'hui, un bon nombre de collectivités ne peut pas afficher clairement le coût réel de leur service d'élimination des déchets. Ce manque de lisibilité vient principalement du fait que la gestion des déchets est une activité complexe et nouvelle pour laquelle la comptabilité publique classique s'avère peu adaptée. Et en l’absence de cadre homogène d’expression des coûts, chaque collectivité applique donc une méthode propre pour ses enregistrements comptables.

La connaissance des coûts et leur analyse comparée entre opérations constituent pourtant un instrument essentiel d’aide à la décision, d’optimisation du service et de communication tant interne qu’externe.

Il apparaissait donc essentiel d'élaborer un outil de gestion standard et adapté à toutes les collectivités, exercice difficile du fait de la complexité de la structure des coûts de gestion : diversité des collectivités compétentes et de leur aire géographique d’intervention, éclatement des compétences, variété dans les modes de gestion tant d’un point de vue technique que financier.
Cela étant, des progrès avaient été enregistrés ces dernières années en terme d’analyse technico-économique des filières de gestion des déchets, avec comme point de départ l'étude réalisée en 1998 par l’ADEME et l’AMF.

Cette étude a permis de poser des bases méthodologiques, de caractériser les coûts et d’en définir une typologie.

Mais le point faible restait la détermination et le suivi des coûts par voie comptable. Jusqu’alors, on ne pouvait pas miser sur l’extraction de données financières issues de la comptabilité publique des collectivités pour rendre compte d’une « vérité » des coûts du service déchets.

C'est dans ce contexte que le programme ComptaCoût a été engagé en 2001 par l’ADEME, avec le Conseil régional de Poitou-Charentes et des collectivités locales.

ComptaCoût se définit comme une méthodologie d’enregistrement des charges et des produits propres à la gestion des déchets selon un cadre précis : ordures ménagères résiduelles, recyclables secs, bio déchets, déchets des déchèteries… De plus, cette méthodologie, par sa souplesse, s’adapte parfaitement à toute collectivité, quels que soient sa taille ou son mode d’organisation.

La mise en place de ComptaCoût permet aux collectivités d'avoir la photographie réelle des coûts pour chaque type de déchet pris en compte et d'en assurer le suivi. Autre avantage : l'extension du projet à un nombre croissant de collectivités permettra à chacune de pouvoir comparer en toute objectivité ses coûts calculés sur des bases standard.
En Rhône-Alpes, un réseau de 14 collectivités s’est constitué avec, comme objectif, d’utiliser cette méthode ComptaCoût et pour finalité la saisie dans SINDRA des données de référence.

Financement de la gestion des déchets

• Le financement de l’élimination des déchets par les collectivités : règles générales de financement

> Le financement par le budget général

Le budget général peut pourvoir aux dépenses engendrées par l’élimination des déchets, au même titre que les autres dépenses de la collectivité ; ces dépenses sont notamment financées par les recettes provenant des quatre impôts locaux (ou de la seule taxe professionnelle) pour les communes et les EPCI à fiscalité propre, par les contributions financières ou fiscalisées de ses membres pour les syndicats ou syndicats mixtes. Ce financement est complété le cas échéant par le produit de la redevance spéciale.

> Le financement spécifique

Cette option implique un choix entre le contribuable et l’usager pour le financement du service.

> Par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)

Cette taxe a été créée par la loi du 13 août 1926. Il s’agit d’un impôt direct additionnel à la taxe foncière sur les propriétés bâties ; elle porte sur toutes les propriétés soumises à cette taxe foncière. D’une façon générale, la TEOM est imposée au nom des propriétaires qui peuvent la répercuter sur leurs locataires. Elle est perçue par l’État qui en assure le produit, moyennant des frais d’assiette de dégrèvement et de non-valeurs.

Cette ressource n’est pas exclusive, le service peut ainsi être financé, pour partie, par la TEOM et, pour partie, par le budget général et complété par le produit de la redevance spéciale.

> Par la redevance spéciale en complément de la TEOM

L’article 12 de la loi du 15 juillet 1975 fait obligation de mettre en place la redevance spéciale dès lors que les collectivités assurent l’élimination des déchets produits par les activités économiques.

> Par la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM)

La REOM a été créée par la loi de finances n° 74-1240 du 29 décembre 1974 dont les termes sont repris dans l’article L. 2333-76 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), récemment complété par la loi du 12 juillet 1999. Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats peuvent instituer une redevance d’enlèvement des ordures ménagères calculée en fonction du service rendu, dès lors qu’ils assurent au moins la collecte des déchets des ménages. La redevance est instituée par l’assemblée délibérante de la collectivité locale ou de l’établissement public qui en fixe le tarif. Elle est recouvrée par cette collectivité, cet établissement ou, par délégation de l’assemblée délibérante, par le concessionnaire du service.

L’instauration de la REOM confère au service un caractère industriel et commercial qui impose l’établissement d’un budget annexe équilibré en recettes et en dépenses, conformément aux dispositions de l’article L. 2224-1 du CGCT. Il en résulte que la collectivité concernée doit déterminer le montant global de la redevance de telle sorte que le coût total du service soit couvert par son produit, et calculer son montant pour chaque usager en tenant compte du service rendu. Il revient à la collectivité compétente, d’une part, d’établir le fichier des assujettis à la redevance, d’autre part, de supporter la charge des impayés, le produit étant perçu par le comptable public au nom de la collectivité et n’étant en aucun cas garanti par l’État.

• Remarques

Avec le développement de l’intercommunalité, le législateur s’est attaché à clarifier les conditions de financement du service, dans le même temps qu’il recherchait la rationalisation des périmètres d’organisation.

> Premier principe : toute commune ou tout EPCI qui s’est dessaisi de l’ensemble de la compétence et n’assume donc plus aucune charge, ne peut plus instituer, ni percevoir la taxe ou la redevance.

> Deuxième principe : la taxe ou la redevance ne peut être instituée par une commune, un EPCI ou un syndicat mixte qu’à condition de bénéficier de l’ensemble de la compétence d’élimination et d’assurer au moins la collecte.

> Troisième principe : la TEOM ou la REOM ne peuvent être perçues qu’à un seul niveau, mais des reversements aux structures de traitement sont possibles par voie conventionnelle pour les EPCI à fiscalité propre, par la voie traditionnelle des contributions budgétaires pour les syndicats.

 

> L’application de la redevance spéciale par les communes ou leurs groupements

Les déchets concernés par la redevance spéciale sont “les déchets ne provenant pas des ménages, mais dont les caractéristiques sont assimilables aux déchets ménagers”. Les entreprises peuvent confier aux communes leurs déchets banals en mélange, selon les critères techniques de qualité et de quantité définis par les communes ou les groupements de communes. Une telle prise en charge doit être financée par la redevance.

En revanche, les autres déchets provenant de ces entreprises doivent être gérés par celles-ci, conformément aux réglementations en vigueur, notamment :

• les déchets d’emballages industriels et commerciaux (soumis au décret du 13 juillet 1994),
  
• les déchets industriels spéciaux (DIS), les produits dangereux,
  
• les déchets inertes et gravats,
  
• les déchets de viandes (directive du 10 juillet 1976).

Le montant de la redevance doit être calculé en fonction du service rendu (articles L. 2333-76 et 78 du Code général des collectivités territoriales).

• Tableau récapitulatif des modes de financement et de leur compatibilité

MODES DE FINANCEMENT	POSSIBILITES DE CUMUL
Budget général	Cumul possible avec la TEOM obligatoire avec la redevance spéciale si service spécifique assuré
Redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM)	Pas de cumul possible : avec la TEOM avec la redevance spéciale car service déjà facturé au sein de la redevance générale
Taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM)	Pas de cumul possible avec la REOM Cumul obligatoire avec la redevance spéciale si service spécifique assuré possible avec le budget général
Redevance spéciale	Pas de cumul possible avec la REOM Cumul obligatoire si service spécifique assuré : avec la TEOM avec le budget général

 

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ZOOM :

La redevance incitative en France

La redevance incitative est appliquée dans 14 collectivités couvrant 280 communes (0,76 % des communes françaises) et 384 824 habitants (0,63% de la population française)*.

La redevance incitative est une REOM dont le montant varie en fonction de l’utilisation réelle du service par l’usager. Elle vise à :

• favoriser la prévention des déchets (éco-consommation, réutilisation), la diminution des quantités de déchets confiées aux collectivités (compostage individuel) et l’utilisation optimale des filières de valorisation des déchets ménagers (recyclage, compostage) ;
• maîtriser la hausse des coûts du service public déchets et en améliorer la transparence.

Elle s’adresse à tous les usagers qui bénéficient du Service Public d’Elimination des Déchets (SPED), ménages et non-ménages.
Les entreprises et établissements publics dont les déchets sont habituellement collectés par la collectivité (artisans, commerçants, services, administrations, écoles…) sont concernés par cette redevance, sauf s’ils choisissent de faire appel à un prestataire privé.

L’incitation peut porter sur différents sujets :

• la prévention des déchets (moins de déchets confiés au SPED) : éco-consommation, compostage individuel, réemploi… Ceci permet de diminuer le coût du service.
• le tri des déchets recyclables (emballages, journaux-magazines) et / ou fermentescibles (déchets organiques, déchets verts). Selon le contexte local, le traitement des déchets recyclables et des déchets fermentescibles collectés de façon sélective peut coûter moins cher à la collectivité que le traitement des autres déchets (les ordures ménagères résiduelles – OMR). En effet, les matériaux recyclables sont revendus à l’industrie comme matière première, et les déchets fermentescibles sont compostés pour produire des amendements organiques. Quant aux ordures ménagères résiduelles, elles doivent être éliminées dans les filières classiques (incinération, mise en décharge), dont le coût a beaucoup augmenté ces dernières années du fait de l’amélioration des performances environnementales des installations (mise aux normes).
• une utilisation rationnelle du service : ne sortir son bac que lorsqu’il est plein, emmener certains déchets en déchèterie (déchets verts, encombrants…). Ceci est également source de maîtrise des coûts du service.

Pour apprécier le niveau d’utilisation du service par l’usager, on mesure en général les quantités (poids ou volume) d’ordures ménagères résiduelles présentées à la collecte, autrement dit la poubelle « grise ». Plus l’usager produit d’ordures ménagères résiduelles, plus sa redevance est élevée.

Divers systèmes existent, que l’on peut classer en deux familles :

Collecte en sac

• le sac payant, acheté auprès de la collectivité. L’usager achète un sac spécifique à chaque nature de déchets. Le prix du sac comprend tout ou partie des coûts de collecte, transport et traitement des déchets qu’il contient. Seules les ordures ménagères présentées dans ces sacs sont collectées.
• la vignette payante, achetée auprès de la collectivité et collée sur les sacs. Le fonctionnement est le même que pour les sacs, sauf qu’il s’agit de vignettes de couleur, émises par la collectivité et vendues à des prix différents selon la nature des déchets.

Ces deux systèmes ne sont pas utilisés par les collectivités françaises ayant adopté la redevance incitative, et les deux seules ayant instauré l’une le sac payant, l’autre la vignette, ont abandonné la redevance incitative.

Collecte en bac roulant

• le comptage du nombre de présentations du bac « gris » (équipé d’une puce).
• la pesée du bac « gris » (équipé d’une puce) lors de sa levée.
• le volume du bac « gris » : plus l’usager choisit un bac petit, moins il paye.

Ces trois systèmes peuvent être combinés lors de la facturation.

Les premières redevances incitatives françaises datent de 1997. Aujourd’hui, les 14 collectivités recensées pratiquant la redevance incitative se répartissent selon les critères suivants :

• pesée embarquée : 5
• volume : 3
• nombre de levées : 3
• volume et nombre de levées : 2
• volume, poids et nombre de levées : 1

On observe actuellement une recrudescence de l’intérêt des collectivités pour ce mode de financement ; la redevance incitative devrait donc prendre de l’ampleur en France au cours des prochaines années avec, comme effet attendu, la diminution des quantités d’ordures ménagères résiduelles.

*Source : Enquête ADEME (Département des Observatoires, des Coûts et de la Planification des déchets et Délégations Régionales), mars 2006. Cette liste peut ne pas être exhaustive.

Ouvrages Financement du service public local des déchets – journées techniques nationales des 5 et 6 mars 2002, ADEME, 2002 - Réf. n° 4269 -  Prix : 30€ Guide du financement de la collecte et du traitement des déchets municipaux, ADEME, 2002 - Réf. n° 3816 - Prix : 30€ La redevance spéciale pour les déchets non ménagers, ADEME, 2000 - Réf. n° 3527 Déchets des professionnels et déchetterie des collectivités, ADEME, 1999 - Réf. n° 3434 Avec la redevance incitative, les usagers paient en fonction de ce qu’ils jettent – Actes du colloque du mercredi 14 juin 2006 - ADEME, 2006 – Réf. N° 5946 Rapport de l'instance d'évaluation de la politique du service public des déchets ménagers et assimilés, CGP – Commissariat Général au Plan (2003), décembre 2003. Guide statistique de la fiscalité locale, DGCL – Direction Générale des Collectivités Locales, Ministère de l'Intérieur (2005a),  mars 2005. Les collectivités locales en chiffres 2005, DGCL – Direction Générale des Collectivités Locales, Ministère de l'Intérieur (2005b), janvier 2005. Dépenses des communes et groupements pour l'environnement, DGCP – Direction générale de la comptabilité publique, Ministère des finances et de l'industrie (2004) Rapport à la Commission des comptes et de l'économie de l'environnement : l'économie de l'environnement en 2003, IFEN (2005) - mars 2005.